Fondi Europei

Il 28 giugno 2013 con l’approvazione del bilancio della programmazione 2014-2020 il Comitato dei Rappresentanti permanenti ha siglato, a nome del Consiglio, l’accordo raggiunto con il Parlamento europeo sul progetto di regolamento che stabilisce il quadro finanziario pluriennale (QFP) dell’UE per il periodo 2014‑2020 e l’accordo inter-istituzionale in materia di bilancio fortemente orientato a sostenere gli obiettivi della Strategia Europa 2020.

Il bilancio della programmazione 2014-2020[1] prevede una spesa per  le politiche UE in stanziamenti di impegno massima di 325 miliardi di euro (prezzi 2011) per la politica di coesione (gli obiettivi della PC sono stabiliti dal trattato TFUE art. 174) su 451 miliardi stanziati per la crescita intelligente ed inclusiva dei 960 miliardi di euro di risorse totali UE.

Rispetto al periodo 2007-2013, la dotazione di risorse per la politica di coesione (finanziata dai fondi FESR, FSE e FC) si è ridotta di circa 30 miliardi. Per la competitività della crescita sono stati stanziati invece quasi 126 miliardi di euro mentre per la crescita sostenibile si destinano 373 miliardi di euro di cui 278 sono attribuite alle spese connesse al mercato e ai pagamenti diretti. Quasi 16 miliardi sono previsti per la sicurezza e la cittadinanza e circa 59 miliardi per il ruolo mondiale dell’Europa.

Considerando che attraverso il fondo di coesione (FC) si mira ad investire in efficienza energetica, formazione, sostegno alle PMI, ricerca ed innovazione, trasporti, energia rinnovabile e cooperazione tra le regioni, dobbiamo ritenere che la nuova programmazione europea ha disinvestito le risorse assegnate in questi ambiti.

La futura politica di coesione (PC) con il suo documento preliminare sul quadro strategico comune (QSC che riguarda tutti i fondi) e con il suo pacchetto normativo di proposte dirette ai cittadini[2]  che definirà le linee della politica di coesione dell’UE per la programmazione 2014-2020 rappresentano le prime basi documentali su cui riflettere. Ne deriva un pacchetto legislativo (la cui entrata in vigore è prevista per il 2014) che mira a rilanciare la crescita e l’occupazione per contribuire al raggiungimento degli obiettivi UE2020. Questo in virtù delle sue caratteristiche intrinseche quali: un approccio integrato; una governance multilivello e un partenariato reale.

Per valorizzare al massimo l’impatto della politica di coesione ai fini della realizzazione delle priorità europee, la Commissione propone di rafforzare il processo di  programmazione strategica. I punti salienti innovativi della nuova politica di coesione sono: gli obiettivi tematici e le priorità di investimento. Ciò comporta la definizione, nel regolamento generale, di un elenco di obiettivi tematici in linea con la strategia Europa 2020 come una guida politica a tutti i livelli con obbligatorietà di alcune priorità trasversali (ad esempio innovazione) e la gestione più rigorosa delle priorità fondamentali.

Gli obiettivi tematici sono tradotti in priorità specifiche per ciascun Fondo del QSC e stabiliti nelle norme specifiche di ciascun Fondo. Sono 11 gli obiettivi tematici[3] proposti per garantire le priorità fissate dall’Unione Europea in modo adeguato al volume degli investimenti da destinare direttamente ai cittadini europei e, conseguentemente, per una maggiore efficacia del sostegno. La politica di coesione è anche flessibile perchè investe in ambito più complesso e vasto e serve anche per l’integrazione europea nelle regioni svantaggiate che necessitano di politiche ad hoc. Nello schema seguente è evidenziato il confronto della politica di coesione tra i due cicli di programmazione europea.

I leader dell’UE hanno deciso un incremento significativo delle risorse finanziarie da destinare alle spese orientate a due dei cinque obiettivi Europa 2020 quali ricerca e sviluppo, innovazione e istruzione, al fine di promuovere la crescita e creare posti di lavoro.

Nell’ambito delle due priorità quali la crescita intelligente ed inclusiva, si è data maggiore enfasi alla competitività per la crescita e l’occupazione che ha avuto un incremento di risorse di 34 miliardi di euro.

Nel contempo è stata prevista una nuova iniziativa concernente la disoccupazione giovanile con una dotazione di 6 miliardi di euro, la metà dei quali sarà finanziata attraverso il Fondo sociale europeo (di cui 1,7 utilizzabili nel 2014 e 1,3 miliardi nel 2015 attraverso il progetto “youth employment initiative“) e l’altra metà grazie a una nuova linea di bilancio non ancora rintracciabile.

Il 19 luglio 2013 è stata trasmessa al Parlamento Europeo la lista dei programmi MFF 2014-2020[4]. Per ogni programma si ha un direttore che può dare ulteriori informazioni sull’implementazione del programma e dei progetti collegati.

La “proposta di Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio” (e la proposta di modifica e il relativo parere della Corte dei Conti) stabilisce regole comuni[5] entro le quali si iscrive l’azione di ciascuno dei Fondi Europei e ne fissa gli obiettivi tematici (anziché territoriali come era nella precedente programmazione), i principi e le regole di programmazione, con le linee guide per il monitoraggio, la valutazione, gestione e controllo della nuova programmazione 2014-2020.

Il nuovo approccio strategico, che è contenuto nella proposta di regolamento generale, prevede, per un uso efficace dei fondi comunitari e del relativo cofinanziamento, un quadro strategico comune per i fondi FESR[6], FSE[7], FC, FEASR e FEAMP, un contratto di partenariato e programmi operativi di riferimento.

La proposta di regolamento generale[8] è strutturata in tre parti: la prima reca i considerando e le definizioni, la seconda reca le regole applicabili a tutti i Fondi del QSC e la terza  reca disposizioni applicabili esclusivamente al FESR, al FSE e al FC (“i Fondi”).

Il “Contratto di partenariato”[9] le condizionalità, gli obiettivi tematici e i Programmi operativi sono da concordare con la Commissione Europea. Le autorità nazionali e regionali useranno questo quadro strategico come base per stilare i “Contratti di partenariato” con la Commissione e si impegneranno a raggiungere gli obiettivi occupazionali e di crescita dell’Europa entro il 2020.

Ma l’Unione Europea in questa nuova programmazione ha anche ridotto i finanziamenti per la crescita sostenibile in efficienza in quanto le risorse finanziarie in quest’ambito si sono ridotte di 47 miliardi di euro.

Nonostante gli sforzi di consolidamento delle finanze pubbliche compiuti dagli Stati membri, come si sottolinea nel comunicato, ciò che deve far riflettere è invece la spesa per la gestione della macchina amministrativa dell’UE che si è incrementata di 4,5 miliardi di euro con un andamento crescente dal 2014 al 2020[10].

Strumenti finanziari per la politica di coesione

La scheda informativa mira ad evidenziare gli elementi chiave dell’approccio degli strumenti finanziari della politica di coesione che rappresentano un modo efficiente di impiegare le risorse assegnate ai fondi europei.

Per la prima volta la Commissione propone un unico strumento di finanziamento. Si tratta dell’iniziativa sui prestiti obbligazionari per il finanziamento dei progetti (Project Bond Initiative). La nuova gestione finanziaria prevede un nuovo sistema di rendicontazione annuale; la dichiarazione annuale di gestione; la liquidazione annuale dei conti da parte della Commissione.

Con la nuova programmazione 2014-2020 si ha un’ampliamento del campo di applicazione degli strumenti finanziari. Gli Stati membri e le autorità di gestione possono utilizzarli  in relazione a tutti gli obiettivi tematici previsti dai programmi operativi (PO) e a tutti i fondi, laddove opportuno, per ragioni di efficienza ed efficacia.

Al fine di incoraggiare e incrementare l’utilizzo degli strumenti finanziari nella politica di coesione per il periodo di programmazione 2014-2020, la Commissione ha avanzato le seguenti proposte:

• offrire una maggiore flessibilità agli Stati membri e alle regioni dell’UE in termini di settori obiettivo e strutture di attuazione;
• fornire un quadro di esecuzione stabile basato su una serie di regole chiare e dettagliate, sugli orientamenti esistenti e le esperienze acquisite sul campo;
• realizzare sinergie tra strumenti finanziari e altre forme di sostegno come le sovvenzioni;
• assicurare la compatibilità con altri strumenti finanziari istituiti e utilizzati a livello dell’UE nell’ambito delle norme in materia di gestione diretta.

Il nuovo quadro contiene anche norme chiare che consentano un migliore abbinamento degli strumenti finanziari ad altre forme di supporto, in particolare alle sovvenzioni, in quanto ciò  incentiva ulteriormente l’elaborazione di meccanismi di assistenza mirati che soddisfino le esigenze specifiche degli Stati membri o delle regioni.

Gli strumenti finanziari devono essere progettati sulla base di una valutazione ex ante dei programmi che individui le lacune del mercato e i contesti in cui gli investimenti non sono effettuati in maniera ottimale, le relative esigenze di investimento, la possibile partecipazione del settore privato e il conseguente valore aggiunto apportato dallo strumento finanziario in questione.

Come migliorare qualità, controllo e valutazione per raggiungere un approccio più strategico e più orientato ai risultati?

Bisogna
stabilire ex-ante obiettivi e indicatori chiari e misurabili
con valutazioni ex-ante incentrate sul miglioramento della concezione dei programmi, fare un
maggiore uso di metodologie rigorose (quantitative e qualitative) secondo standard internazionali e procedere ad una
valutazione dell’impatto ex-post.

La Commissione Europea ha recentemente presentato il position paper dei Servizi della Commissione sulla preparazione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi in ITALIA per il periodo 2014-2020 con cui si stabiliscono le priorità per la predisposizione dell’Accordo di Partenariato e dei Programmi operativi finanziati con risorse dell’Unione Europea, tra cui il Fse, per l’attuazione del Quadro Strategico Comune.

 La commissione invita l’Italia ad ottimizzare l’utilizzo dei Fondi QSC (Quadro Strategico Comune) stabilendo un forte legame con le riforme atte a promuovere produttività e competitività, incentivando l’uso di risorse private e stimolando potenziali settori ad alta crescita e, al contempo, sottolineando l’esigenza di preservare la solidarietà all’interno dell’Unione e garantire l’uso sostenibile delle risorse naturali per le generazioni future.

Il  29 ottobre 2014 la Commissione europea a chiuso il negoziato formale con l’Italia per l’accordo di partenariato.

[1] Il nuovo regolamento punta su quattro obiettivi: Risultati collegati al raggiungimento degli obiettivi EU2020, ottenibili con programmi concentrati su priorità limitate (obiettivi chiari e misurabili: Performance framework; Riserva di performance; Condizionalità ex ante (generali e tematiche); Condizionalità macro-economica; Condizionalità sia per la politica di coesione che per l’agricoltura (dimostrare un efficace utilizzo dei finanziamenti); Semplificazione, sia delle norme generali (regolamento finanziario) sia di quelle che regolano settori specifici (ad es. fondi strutturali), per ridurre gli oneri amministrativi con regole comuni tra Fondi; Opzione “multifondo”; E-cohesion; Proporzionalità nei controlli; Sostegno agli investimenti coinvolgendo il settore privato su strumenti finanziari innovativi per amplificare l’impatto del bilancio europeo.
[2] Ad esempio per il fondo di coesione c’è questa sintesi per i cittadini general_summary_it  nel sito  ci sono le proposte di regolamento anche per gli altri fondi, non è chiaro fino a che punto è stata data diffusione a questi documenti i cui destinatari avrebbero dovuto essere proprio i cittadini italiani.
[3] Gli obiettivi che ogni Fondo del Quadro Strategico Comune (QSC) sostiene conformemente  alla propria missione sono: 1)Ricerca e innovazione, 2)Tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT), 3)Competitività delle Piccole e Medie Imprese (PMI), 4)Transizione verso un’economia a basse emissioni di carbonio, 5)Adattamento ai cambiamenti climatici e prevenzione e gestione dei rischi, 6)Tutela dell’ambiente ed efficienza delle risorse, 7)Trasporto sostenibile e rimozione delle strozzature nelle principali infrastrutture di rete, 8)Occupazione e sostegno alla mobilità dei lavoratori, 9)Inclusione sociale e lotta alla povertà, 10)Istruzione, competenze e apprendimento permanente, 11)Potenziamento della capacità istituzionale e amministrazioni pubbliche efficienti, tra cui gli ultimi 4 si riferiscono specificamente al Fondo Sociale Europeo.
[4] E’ stata fatta anche una proposta di regolamento legata alla programmazione “Salute per la crescita”, per il terzo programma pluriennale d’azione dell’UE in materia di salute per il periodo 2014-2020.
[5] Regole comuni a tutti i Fondi del QSC: Politica di coesione, Sviluppo rurale e Politica della pesca; Possibile opzione di PO multi-fondo; FESR, FSE e FC; Semplificazione del sistema di attuazione; Armonizzazione tra Fondi delle regole su ammissibilità e durata; Regole chiare per costi semplificati e tassi forfettari anche per infrastrutture; E-cohesion;  Sistemi di Gestione e controllo; Accreditamento nazionale (maggiore responsabilità per gli Stati Membri); Autorità di Gestione possono agire come Autorità di Certificazione; CE può rivedere gli accreditamenti (tenendo conto dei rischi e dei precedenti); Maggiore proporzionalità; Esenzione per PO con sostegno dei Fondi inferiore ai 250 mila euro; Esenzione per i sistemi che hanno realizzato coerentemente buoni risultati; Limitazioni nella frequenza di audit CE su operazioni individuali; Semplificare l’attuazione e Rafforzare controlli e gestione.
[6] La proposta di regolamento FESR enfatizza il rafforzamento della concentrazione tematica e il rafforzamento della coesione territoriale. Pone particolare attenzione alla: • ricerca, sviluppo e innovazione • accessibilità e qualità delle ICT • cambiamento climatico • sostegno alle PMI • servizi di interesse economico generale • infrastrutture delle telecomunicazioni, dei trasporti e dell’energia • rafforzamento della capacità istituzionale e amministrazione pubblica efficiente • infrastrutture sanitarie, sociali e scolastiche • sviluppo urbano sostenibile. Focus sullo sviluppo urbano sostenibile almeno il 5% di risorse FESR a livello nazionale va destinato ad azioni integrate per lo “sviluppo urbano sostenibile” delegate alle città [Art. 7.2 Proposta Reg FESR – Ottobre 2011]. Azioni Innovative per lo sviluppo urbano sostenibile  0,2% dotazione annua FESR Ob. Investimenti di uno Stato membro  sono destinati ad azioni innovative nel settore dello “sviluppo urbano sostenibile” [Art. 9.1 Proposta Reg FESR – Ottobre 2011]. Creazione di una “piattaforma per lo sviluppo urbano” in aree con specifiche caratteristiche naturali o demografiche (stanziamenti aggiuntivi per regioni d’oltremare). Dall’elenco delle Città PO la UE adotta elenco città partecipanti alla “piattaforma” per creare reti e scambi di esperienze tra città in tema di politiche urbane (max 300 Città e max 20/SM) [Art. 8 Proposta Reg FESR – Ottobre 2011].
[7] La proposta di regolamento FSE enfatizza: •il rafforzamento della concentrazione tematica •il rafforzamento del Partenariato •il rafforzamento dell’innovazione sociale e cooperazione transnazionale •il rafforzamento della concentrazione sui risultati •la semplificazione del sistema di esecuzione •il maggior utilizzo di strumenti finanziari •promuovere l’occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori •promuovere l’inclusione sociale e lottare contro la povertà •investire in istruzione, competenze e apprendimento permanente •migliorare la capacità istituzionale e un’efficiente amministrazione pubblica.
[8] Gli obiettivi nel regolamento generale, come abbiamo detto, sono gli investimenti e occupazione e la Cooperazione territoriale per le tre tipologie di regioni: Regioni “sviluppate” (PIL > 95% media Ue); Regioni “in transizione” ( 75% < PIL < 95%); Regioni “meno sviluppate” (PIL < 75% media Ue). Nei Fondi strutturali (FESR + FSE), a livello di Stati, il FSE deve rispettare soglie minime prestabilite per allocazione risorse FSE [Art. 84.3]. Il regolamento rafforza l’approccio strategico della concentrazione tematica agendo con “flessibilità” nei territori diversi in quanto hanno esigenze diverse. La Concentrazione per ambiti tematici (FESR) a livello di Stato, con le relative risorse sono allocate prevalentemente su 3 priorità e in % delle diverse categorie di regioni. Inoltre il regolamento generale intende rafforzare l’approccio strategico: integrazione – coesione. Il principio dell’integrazione è sostenuto a più livelli… a livello di PO:  possibilità per gli Stati di definire e attuare PO multifondo (FESR, FSE, FC); a livello di sviluppo locale: strategie integrate e multisettoriali di sviluppo locale; investimenti integrati da parte di piccole comunità (Autorità locali, ONG, parti sociali); gruppi di azione locale responsabili della definizione e attuazione delle strategie; a livello di investimenti: investimenti territoriali integrati; richiede una strategia di sviluppo urbano o altre strategie o patti territoriali. In particolare (articolo 16) della proposta di regolamento stabilisce che ciascuno Stato membro concentri il sostegno sugli interventi in grado di  apportare il maggior valore aggiunto in relazione alla strategia dell’Europa 2020, e demanda l’applicazione della concentrazione tematica al regolamento di ciascun Fondo. Nel regolamento generale per migliorare i risultati, vengono introdotte nuove disposizioni relative alla condizionalità ex ante (articolo 17) stabilisce la presenza di condizionalità ex ante specifiche per ogni fondo (comma 1),  il cui soddisfacimento compete agli Stati membri (comma 2), oltre che le procedure per garantire l’adempimento di quelle non soddisfatte alla data di trasmissione del contratto di partenariato (comma 3 e 4) e le sanzioni per il mancato completamento delle azioni volte a soddisfarle (comma 5), per garantire che i finanziamenti dell’UE creino forti incentivi affinché gli Stati membri conseguano gli obiettivi generali e specifici della strategia Europa 2020; ed ex post (articolo 18) per rafforzare l’accento posto sui risultati e sulla realizzazione degli obiettivi  della strategia Europa 2020. Si baserà sul conseguimento di tappe fondamentali relative al raggiungimento degli obiettivi dei programmi inclusi nel contratto di partenariato connessi agli obiettivi di Europa 2020. Il 5% del bilancio destinato ai Fondi sarà accantonato e assegnato, durante una verifica intermedia, agli Stati membri i cui programmi hanno conseguito le tappe fondamentali. La Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, effettua una verifica dei risultati nel 2017 e nel 2019. Si prevede una riserva di efficacia e di efficienza da assegnare nel 2019 qualora le tappe fondamentali stabilite nel quadro di riferimento dei risultati siano state raggiunte. Nei casi in cui il raggiungimento delle tappe fondamentali o degli obiettivi è lontano, la Commissione dovrebbe poter sospendere i pagamenti al programma o eseguire rettifiche finanziarie alla fine del periodo di programmazione, al fine di garantire che il bilancio dell’Unione non sia sprecato o usato in modo inefficiente (articolo 20). L’allegato IV dettaglia le condizionalità ex ante associate ad ogni obiettivo tematico e indica i criteri di adempimento necessari al loro soddisfacimento.
[9] Anche il contratto di partenariato contiene le modalità per garantire l’allineamento con la strategia Ue 2020 (analisi disparità, sintesi Vexa PO, sintesi risultati attesi) + elenco PO con rispettive dotazioni annuali, prevede un approccio integrato a sviluppo territoriale (modalità applicazione artt. su sviluppo locale partecipativo, elenco Città partecipanti a “piattaforma per sviluppo urbano”, …). Contiene un approccio integrato per rispondere a bisogni specifici di aree colpite da povertà o di destinatari a rischio di discriminazione/esclusione, (maggiore dotazione finanziaria indicativa per Fondi QSC). Contiene le modalità per garantire esecuzione efficace, in particolare con riferimento a condizionalità ex ante (tabelle su “tappe fondamentali”, sintesi valutazione adempimento condizionalità). Contiene le modalità per garantire attuazione efficiente Fondi QSC (valutazione su rafforzamento capacità amm.va, azioni per riduzione oneri a carico beneficiari, scambio elettronico dati). I PO sono presentati unitamente al Contratto di Partenariato (CP). Devono essere accompagnati da una valutazione ex ante. Definire una strategia relativa al contributo del PO al conseguimento obiettivi EU2020 (in coerenza con QSC e CP), le modalità per garantire l’attuazione efficace, efficiente e coordinata dei Fondi del QSC e le azioni volte a ridurre gli oneri amministrativi a carico dei beneficiari. Definire le priorità, stabilendo gli obiettivi specifici, le dotazioni finanziarie del sostegno dei Fondi del QSC e il corrispondente cofinanziamento nazionale. Stabilire indicatori per ciascuna priorità/asse che permettano di valutare i progressi nell’esecuzione del PO verso il conseguimento degli obiettivi: – indicatori finanziari relativi alla spesa assegnata – indicatori di realizzazione relativi agli interventi finanziati – indicatori di risultato relativi alla priorità. Descrivere le azioni utili a tenere conto dei principi trasversali in tema di parità e non discriminazione e di sviluppo sostenibile. Stabilire l’importo indicativo del sostegno da destinare agli obiettivi relativi al cambiamento climatico.
[10] Vedi tavola relativa al QUADRO FINANZIARIO PLURIENNALE UE-28

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